La Convention constitutionnelle de Philadelphie était en train de se terminer, le projet de loi suprême des États-Unis était presque terminé et George Mason, l'auteur de la Déclaration des droits de Virginie, commençait à s'alarmer. Au cours de la convention, le jeune homme de 61 ans craignait le nouveau gouvernement puissant créé par ses collègues. Mason pensait que le président pourrait devenir un tyran aussi oppressant que George III.
Le 8 septembre 1787, il se leva donc pour poser une question d'importance historique à ses collègues. Pourquoi, a demandé Mason, la trahison et la corruption sont-elles les seuls motifs invoqués dans le projet de constitution pour destituer le président? La trahison, a-t-il averti, n'inclurait pas «des tentatives de subvertir la Constitution».
Après un va-et-vient avec son compatriote Virginian James Madison, Mason a proposé une autre catégorie d'infractions impénétrables: «autres crimes et délits majeurs». Depuis lors, les Américains discutent de la signification de cette phrase résolument ouverte. Mais son inclusion, ainsi que les conseils laissés par les fondateurs quant à son interprétation, offre plus de protection contre un pouvoir exécutif dangereux que beaucoup ne le réalisent.
Parmi tous les fondateurs qui ont débattu de la destitution, trois Virginiens - Mason, Madison et son délégué Edmund Randolph - ont tout mis en œuvre pour définir la vision du moment où le Congrès devrait révoquer un président. Bien que les hommes aient des positions très différentes sur la Constitution, leurs débats à Philadelphie et à la convention de ratification de Virginie à Richmond ont donné des définitions cruciales d'un délit impénétrable. Et leur accord ultime - qu'un président soit destitué pour des abus de pouvoir portant atteinte à la Constitution, à l'intégrité du gouvernement ou à la règle de droit - demeure essentiel aux débats que nous menons aujourd'hui, 230 ans plus tard.
Les trois hommes ont assumé des rôles de premier plan à la Convention constitutionnelle dès sa convocation, le 25 mai 1787. Au cours de la première semaine, Randolph, gouverneur de Virginie âgé de 33 ans, a présenté le plan Virginia, écrit par Madison, devenu le point de départ du nouveau gouvernement national. Mason, l'un des plus riches planteurs de Virginie et l'un des principaux fondateurs de la nouvelle constitution de son pays d'origine, a été le premier délégué à affirmer que le gouvernement avait besoin d'un contrôle du pouvoir de l'exécutif. "Un certain mode de déplacement d'un magistrat inapte" était nécessaire, a-t-il expliqué le 2 juin, sans "faire de l'exécutif la créature même de la législature". Après un bref débat, la convention a accepté le libellé proposé dans le plan de Virginie: l'exécutif «pourrait être révoqué en cas de mise en accusation et de condamnation pour faute professionnelle ou négligence dans le devoir» - un critère général que les délégués réécrireaient ultérieurement.
Mason, Madison et Randolph ont tous pris la parole pour défendre la destitution le 20 juillet, après que Charles Pinckney de Caroline du Sud et Gouverneur Morris de Pennsylvanie eurent décidé de le frapper. «[Si le président] devait être réélu, ce serait une preuve suffisante de son innocence», a déclaré Morris. «[L’impeachment] rendra l’exécutif dépendant de ceux qui doivent attaquer.»
«Quelqu'un sera-t-il au-dessus de la justice?» Demanda Mason. «Est-ce que cet homme au-dessus de lui est capable de commettre la plus grande injustice?» Un candidat à la présidentielle pourrait soudoyer les électeurs pour obtenir la présidence, a suggéré Mason. "Est-ce que l'homme qui a pratiqué la corruption, et par ce moyen-là sa nomination en premier lieu, a été laissé pour échapper à la punition en répétant sa culpabilité?"
Madison a fait valoir que la Constitution nécessitait une disposition «pour défendre la communauté contre l'incapacité, la négligence ou la perfidie du premier magistrat». Il n'a pas suffi d'attendre de le révoquer lors d'une élection générale. "Il pourrait pervertir son administration dans un système de péculation" - détournement de fonds - "ou d'oppression", a averti Madison. "Il pourrait trahir sa confiance aux puissances étrangères."
Randolph a accepté sur ces deux fronts. "L'exécutif aura de grandes occasions d'abuser de son pouvoir", a-t-il averti, "particulièrement en temps de guerre, lorsque la force militaire, et à certains égards l'argent public, seront entre ses mains". Les délégués ont voté, 8 États pour 2, pour rendre l'exécutif amovible par impeachment.
Les délégués de Virginie ont emprunté leur modèle de destitution au Parlement britannique. Pendant 400 ans, les législateurs anglais avaient eu recours à la destitution pour exercer un certain contrôle sur les ministres du roi. Souvent, le Parlement l'a invoqué pour lutter contre les abus de pouvoir, y compris les irrégularités et les tentatives de subvertir l'État. Les articles d'imposition de 1640 de la Chambre des communes contre Thomas Wentworth, comte de Strafford, alléguaient "qu'il ... s'était efforcé avec vengeance de renverser les lois fondamentales et le gouvernement des royaumes ... et au lieu de cela, d'introduire des lois arbitraires et tyrannique Gouvernement contre loi. »(La Chambre des lords condamna Strafford, qui fut pendu en 1641.)
La Constitution des États-Unis prévoit un processus qui imite celui de la Grande-Bretagne: la Chambre des représentants met en accusation, à l'instar de la Chambre des communes, tandis que le Sénat tente d'éliminer le fonctionnaire, comme l'a fait la Chambre des lords. Mais contrairement à la Grande-Bretagne, où la destitution était une affaire de droit pénal susceptible d’entraîner une peine de prison, le plan de Virginie proposait que le processus de destitution ne conduise qu’à la destitution du président et à son inéligibilité. Selon la Constitution, après le renvoi, le président peut toujours être mis en accusation et traduit en justice devant les tribunaux ordinaires.
Néanmoins, en septembre, les délégués n'avaient toujours pas résolu la question la plus difficile en matière de destitution: quelle était exactement une infraction impénétrable? Le 4 septembre, le Comité sur les questions ajournées, chargé de régler les différends les plus épineux de la convention, avait remplacé le critère de la «faute professionnelle ou de la négligence du devoir» pour la destitution par un critère beaucoup plus étroit: «trahison et corruption».
Limitant la destitution aux cas de trahison et de corruption, Mason a averti le 8 septembre que «n'atteindra pas beaucoup d'infractions graves et dangereuses». Pour plaider sa cause, il a souligné qu'une impeachment avait lieu en Grande-Bretagne à l'époque, celle de Warren Hastings, le Gouverneur général de l'Inde.
Hastings avait été destitué en mai 1787, le mois même de l'ouverture de la convention constitutionnelle américaine. La Chambre des communes a accusé Hastings de diverses infractions pénales et non pénales, notamment de la confiscation de terres et de la révolte dans certaines régions de l'Inde. Le procès de Hastings devant la Chambre des lords était en instance alors que les délégués américains débattaient à Philadelphie. Mason a expliqué à ses collègues que Hastings était accusé d'abus de pouvoir et non de trahison et que la Constitution devait se protéger contre un président susceptible de commettre des méfaits comme ceux allégués contre Hastings. (Finalement, la Chambre des lords acquitta Hastings en 1795.)
Mason, craignant un président incontrôlé et incontrôlable, a proposé d'ajouter «mauvaise administration» comme troisième cause de destitution du président. Une telle accusation constituait déjà un motif de destitution dans six États, dont la Virginie.
Mais sur ce point, Madison a objecté. L'érudit diplômé de Princeton, une génération plus jeune que Mason à l'âge de 36 ans, a vu une menace pour l'équilibre des pouvoirs qu'il avait contribué à créer. «Un terme aussi vague équivaudra à un mandat à titre amovible du Sénat», a-t-il affirmé. En d'autres termes, Madison craignait que le Sénat utilise le mot «mauvaise administration» comme excuse pour révoquer le président quand il le souhaite.
Mason proposa donc un substitut: «autres crimes et délits graves contre l'État». Le Parlement anglais avait inclus une phrase similaire dans ses articles de destitution depuis 1450. Ce compromis satisfaisait Madison et la plupart des autres délégués à la Convention. Ils ont approuvé l'amendement de Mason sans autre débat, 8 États sur 3, mais ont ajouté «contre les États-Unis», afin d'éviter toute ambiguïté.
Malheureusement pour tous ceux qui se disputent depuis sur ce qu'est une infraction impénétrable, le Comité du style et de la révision de la convention, qui était censé améliorer le libellé du projet de Constitution sans en changer le sens, a supprimé la phrase «contre les États-Unis». expliqué ce qui constitue des «crimes graves», de nombreux Américains en sont venus à penser que les «crimes graves» ne désignaient littéralement que les crimes identifiés par le droit pénal.
Les historiens s'interrogent sur le point de savoir si les fondateurs ont parfaitement équilibré la procédure de destitution ou s'ils se sont contentés d'une norme vague souvent trop faible pour arrêter un président impérial. Prenons l'exemple de la destitution, en 1868, du président Andrew Johnson, qui a échappé à la destitution par un vote au Sénat. John F. Kennedy, dans son livre Profiles In Courage de 1955 , célébrait le vote élogieux du sénateur Edmund Ross sur l'acquittement de Johnson. Kennedy, faisant écho aux craintes de Madison de voir un Sénat renverser les présidents pour des raisons politiques, a déclaré que Ross "pourrait bien avoir préservé pour nous-mêmes et le gouvernement constitutionnel de la postérité aux États-Unis".
Mais Johnson a passé la plus grande partie de sa présidence à saper les lois de reconstruction adoptées par le Congrès, sous son veto, afin de protéger les droits et la sécurité des Sudistes noirs. «Dans une large mesure, l'échec de Reconstruction pourrait être attribué uniquement à l'abus de pouvoir discrétionnaire du président Johnson», a écrit Michael Les Benedict dans son livre de 1973, The Impeachment and Trial d'Andrew Johnson. Pourtant, la Chambre rejeta une vaste tentative de destitution de Johnson pour abus de pouvoir en 1867, car de nombreux membres du Congrès estimaient qu'un président devait commettre un crime pour être mis en accusation. Au lieu de cela, Johnson fut mis en accusation en 1868 pour avoir limogé le secrétaire à la Guerre Edwin Stanton, en violation du Tenure of Office Act. On peut soutenir que cette loi était inconstitutionnelle - un facteur qui a contribué à la décision du Sénat d'acquitter.
Le Comité judiciaire de la Chambre des représentants de 1974 a repris l’exemple britannique privilégié par Mason lors du scandale Nixon sur le Watergate. Le rapport du personnel de la commission faisait valoir que «les crimes et délits graves commis contre l'Etat ont été à l'origine de« dommages causés à l'État, tels que l'utilisation abusive de fonds, l'abus de pouvoir, la négligence du devoir, l'empiétement sur les prérogatives du Parlement, la corruption et la trahison de confiance "Les allégations qui" ne se limitaient pas nécessairement à des infractions ou des délits de droit commun ou légaux. "
Le comité a approuvé trois articles de destitution contre Nixon pour ces motifs, l'accusant d'avoir entravé la justice et d'avoir renversé le gouvernement constitutionnel. La Chambre plénière n'a jamais voté sur la destitution, mais les articles proposés ont contribué à forcer la démission du président deux semaines plus tard.
Lorsque Madison, Mason et Randolph se sont réunis à Richmond en juin 1788 pour la convention de Virginie visant à ratifier la Constitution, ils ont poursuivi leur débat sur la question des infractions impénétrables. À ce moment-là, chaque homme avait adopté une position différente sur la Constitution. Madison était devenu son principal architecte et champion, et Mason, son principal opposant, déclarant que «cela finirait par la monarchie ou une aristocratie tyrannique». Entre-temps, Randolph avait voté contre la Constitution à Philadelphie, mais avait voter pour oui en 1788 après que huit autres États l'aient ratifié. Leur désaccord éclaire la discussion sur les pouvoirs présidentiels à l'ère moderne.
Lorsque Mason a affirmé que «les grandes puissances d'Europe, comme la France et la Grande-Bretagne», pourraient corrompre le président, Randolph a répondu qu'il serait illégal pour le président de violer la clause de la Constitution sur les émoluments en percevant des paiements d'une puissance étrangère. Randolph était en train d'établir que les violations de la Constitution constitueraient des crimes et des délits graves - et trahirait ainsi les États-Unis à un gouvernement étranger.
Et dans une dispute avec Madison, Mason a averti qu'un président pourrait utiliser le pouvoir de grâce pour mettre fin à une enquête sur de possibles crimes dans son propre gouvernement. "Il peut souvent pardonner des crimes qui ont été signalés par lui-même", a déclaré Mason. "S'il a le pouvoir d'accorder le pardon avant l'acte d'accusation ou la condamnation, ne peut-il pas arrêter l'enquête et empêcher la détection?"
Madison a répondu que la mise en accusation pouvait imposer le chèque nécessaire à l'abus de pouvoir du président pardon. "Si le président entretient des relations suspectes avec une personne, " a déclaré Madison, "et s'il y a des raisons de croire qu'il le mettra à l'abri, la Chambre des représentants peut le destituer".
